保险资金对基础设施建设支持力度大，如何拓展支持空间？

原文 Liang Cheng Cheng 中国投资参考

梁城市

中国宏观经济研究院投资研究所

阅读指南

“建议实施综合性政策，扩大保障基础设施保障保险基金存量和增量空间，完善债投计划和股权投资基建政策体系，更好地发挥保障基金支持基建投资的作用。”

● 保险资金为我国基础设施建设提供有力支撑和充足空间

● 保险基金在基础设施投资中面临三大问题

●相关政策建议

保险基金是我国重大基础设施建设长期资金的重要来源，在服务国民经济发展、构建新发展格局方面发挥着至关重要的作用。近年来，保险基金通过多种投资方式间接支持基础设施建设。但目前，保险基金进一步扶持基建的存量和增量空间有限，通过债权投资计划、股权投资计划等重要渠道投资基建存在诸多制约因素。建议采取综合措施，扩大保障基础设施保险基金存量和增量空间，完善债投计划和股权投资计划扶持基础设施的政策体系，更好地发挥保险基金支持基础设施投资的作用。

保险基金为我国基础设施建设提供有力支撑和充足空间

近年来，保障基础设施投资保障金政策不断充实完善，基础设施投资保障基金规模快速扩大，有力支撑了基础设施建设。

（1）保险基金以多种方式支持基础设施建设

保险基金长期、规模大、来源稳定，对基础设施投资收益特点有较好的适应性。在中国，保险基金主要通过三个渠道支持基础设施：投资债券和投资计划等另类投资，以及基础设施REITs。一是通过投资国债、地方政府债等债券间接支持基础设施建设，截至2022年底，保险机构投资债券占总债券的60.0%。截至2022年底，两者注册规模约5.78万亿元，约占所有另类投资的65.8%。三是通过投资基础设施REITs产品来支持基础设施，受制于基础设施REITs总规模较小，保险基金投资规模相对较小。

（2）保险基金间接投资基础设施占比超过40%，有进一步提升的空间

近年来，我国保险基金余额从2016年的13.4万亿元增加到2022年的25.1万亿元，呈现平稳增长态势，基础设施投入资金规模也快速提升。整体来看，我国保险基金间接投资基础设施的比例相对较高，但仍有进一步提升的空间。一方面，中国保险基金投资于基础设施的比例高于英国、美国等发达国家。在发达国家，基础设施建设主要通过政府债券支持，近年来，美国、英国和日本的保险机构投资此类债券[1]，分别占其投资额的8%、16%和20%左右。截至2022年底，我国保险基金年均投资债券比例为40.94%，其中国家和地方债券约占50%;加上另类投资（35%的基础设施）和债务投资（约23%），两者合计占基础设施投资的40%以上。占比较高，主要与国内基建融资需求旺盛、融资主体多为国有、信用风险相对较低、投融资工具相对丰富有关。另一方面，保险基金在基础设施方面的投资还有优化的空间。我国保险公司存款占比明显高于美国、英国等世界主要保险国家，保险资金投入现金和现金的比例仅为1%左右和7%，而我国银行存款占比为11.3%。结合中长期低利率趋势，未来银行存款投资占比下降空间很大，可以腾出更多资金投向基础设施项目。因此，保险基金在基础设施方面的投资空间还很大。

保险基金投资基础设施存在三大问题

（1）保险基金进一步支持基础设施增量存量的空间有限

首先，保险基金相对稳固的投资结构限制了支撑基础设施的存量空间。保险相关法律法规对保险资产配置比例有明确规定，如要求保险公司投资债务投资计划、房地产投资计划、集体资本信托计划等金融产品，不得高于上季度末保险公司总资产的20%~30%， 这意味着，通过投资部分金融产品来支持基础设施建设的空间将逐渐受到限制。此外，对中央政府债券和准政府债券的投资没有上限，但保险公司投资各类债券的比例比较稳固，一直保持在30%~40%左右，增幅有限;近年来银行存款占比相对稳定，亟待优化调整。其次，保险基金对基础设施的投入增幅相对有限。近两年，保险基金余额增速放缓，在保险资产配置多元化趋势下，未来保险基金基础设施投资增幅相对有限。此外，基础设施REITs市场仍处于起步阶段，短期内保险基金通过该渠道支持基础设施投资的空间有限。

（2）债务投资计划对投资基础设施存在诸多制约因素

目前，基础设施债投资计划已成为保险基金投资基础设施的重要方式之一，但受到两个因素的制约。一是债权投资计划对项目公司自有资金募集资金要求高。根据中国银保监会2020年制定的《债权投资计划实施细则》，建设期内的基础设施项目，保险基金债权计划提供的投资金额不得超过项目总投资的40%。但在实践中，资本投资规模较大的项目总投资的70%~80%往往需要依赖外部资金。对于一些高度依赖外部资金的在建基础设施项目，保险基金债权投资计划所能提供的融资支持金额往往难以满足实体项目的资金需求。二是债权投资计划信用增级要求较高，相对于银行基金的竞争优势较弱。例如，根据《债权投资计划实施细则》，只有符合“融资主体信用等级为AAA”和“融资主体上一年度末净资产不低于150亿元”等条件，才能免征增信。 或者融资主体连续三年盈利，或者投资项目是国务院或者国务院投资主管部门批准的重大项目“。信用增级程度较高，应使符合信用增级条件的企业更容易通过银行授信或发行公司债券解决融资问题，因为其资产质量较好，对基础设施债务投资计划的发展有一定的制约。

（三）股权投资计划基础设施投资配套政策有待完善

一是股权投资计划的不确定性制约了保险机构的投资积极性。股权投资不仅需要具备项目所需的资金、投资、技术、管理等能力，还要承担项目全过程的相应风险。现阶段，我国保险公司的技术、财务能力和股权投资风险承担能力较弱，增加了实际操作的难度。此外，部分项目退出难度大，股权退出收益不确定性大，投资资产后续估值难度大医疗险，抑制了保险机构通过股权投资计划支持基础设施建设的积极性。二是双重征税问题有待解决。保险基金通过设立债权投资计划或股权投资计划，对获得的分红和奖金反复征收企业所得税，压缩了收入空间，限制了保险公司投资基础设施的积极性。

相关政策建议

（一）扩大保险基金增量空间，支持基建存量

一是加大保险基金投资基础设施的空间。进一步优化保险基金投资结构，鼓励保险公司降低银行存款比例，提高国债和地方政府债券比重，研究放宽集体基金信托计划、债权投资计划、房地产投资计划资金投资比例限制。二是扩大保险机构投资基础设施REITs的空间。通过发起设立基础设施私募股权基金，支持保险机构参与前REITs业务，通过参股或建立专业化基础设施运营平台参与基础设施项目的运营管理，支持保险公司投资基础设施REITs。

（二）通过债投计划适当放宽基础设施投资限制

一是适当放宽募集资金比例要求。调整“募集资金不得超过40%用于补充融资主体流动资金”的规定，降低通过债券投资计划支持基础设施建设的门槛。二是适度放宽增信要求。除传统的担保、质押、抵押等担保措施外股权投资计划，应支持保险公司探索其他更可行、易实现的增信方式，在保证投资安全的同时，扩大适合保险基金投资的项目范围，完善对基础设施项目保险债权计划的支持。允许借款人通过房地产抵押担保方式增资，提高增信主体提供担保比例，放宽保险债权计划资金使用和规模限制。

（三）完善股权投资基础设施投资配套措施

一是通过股权投资计划，创新基础设施投资方式。创新培育成熟的新型股权投资模式，探索建立以股权基金为主的母基金模式开展股权基础设施投资，如采用基金中的基金模式，选择子基金投资优质项目，实现不同基础设施项目可以有效分散风险，增加投资收益。二是加强对投资基础设施的股权投资计划的政策支持。明确股权提取方式，采取强制分红等做法，通过股权投资计划提升保险基金投资基础设施的积极性。三是加大对保险基金基础设施投资的财税支持力度。减轻税负，对通过债券投资计划、股权投资计划投资基础设施项目所得实行免税，避免双重征税，为投资公益性强的基础设施项目提供财政补贴和支持。

注意：

[1] 美国的市政债券、英国的公共部门债券以及日本的政府和地方债券。