公益信托：推动社会公益事业发展的重要力量

公益信托又称慈善信托，是指以公益为目的，即以造福全社会为目的而设立的信托。这种类型的信托在社会生活中通常表现为：受托人提供一定数额的财产作为信托财产，由受托人按照信托行为的有关规定管理该财产并运用信托收益开展一项或多项公益事业，即科学、教育、文学艺术、体育、卫生、宗教、环境保护或社会福利等。{1}（P266-267）公益信托是各国信托法普遍承认的，这一观点在大陆法系国家和普通法系国家并无不同。在实践中，这种类型的信托在普通法系国家发展十分广泛，渗透到了社会生活的各个领域，为社会福利事业的发展做出了巨大的贡献。在大陆法系国家的社会生活中，这种类型的信托也很常见。 {1}（P266）根据各国信托法的一般规定，任何特定信托，只要受托人设立的目的属于法律规定的“公益目的”的范围，都可以设立为公益信托。

《中华人民共和国信托法》第六十条、第六十一条、第六十二条的规定，明确了我国公益信托的法律特征和相关要求，为我国公益信托行业发展奠定了法律基础。

经过改革开放以来近三十年的经济积累，我国社会财富快速增长，自然人和法人手中都拥有一定的资金，这为公益信托的发展奠定了经济基础，因为设立信托必须有一定的信托财产，而信托财产必须是受托人合法拥有的财产。从事公益信托的企业、基金会、事业单位乃至自然人作为受托人活跃在扶贫、救灾、环保、教育、医疗卫生等社会生活的不同领域，为社会公益事业的发展做出了巨大的贡献。但是，我国公益信托相关组织的发展也受到法律法规不完善、相关组织公益性质不明确、管理不到位等问题的制约，与发达国家相比还相当落后，需要进一步明确其法律性质，探索其发展的中国模式。

一、慈善信托的法律特征

1.慈善信托的公益属性

慈善信托强调宗旨的公益性。[1]慈善信托强调公益目的作为其首要义项。慈善信托的根本宗旨是增进公共利益，这就意味着其运作必须使整个社会或者社会中相当一部分人受益。以举办公益事业或者资助公益活动为目的的慈善信托，客观上能够使整个社会受益。以资助生活费用、教育费用或者科研费用为目的的慈善信托，只要持续时间较长，资助范围合理，就可以使社会中相当一部分人受益。它不是针对特定的人或者少数人，而是针对整个社会或者社会一定范围内所有需要资助的人，这是法律有明确规定的，获得资助的条件也在法律中有明确规定。 因此，可以认为，凡是以扶持个人为目的的特定信托，只有当受托人设立信托的目的不仅是为了救济贫困、推动教育、提倡宗教或环境保护等，而且其扶持的对象也未在相关信托行为中明确，即这种扶持的对象包括符合该行为所规定的条件的所有人时，才可以认定为公益信托；反之，如果受托人具有前述目的，但将扶持对象限定在特定的人或某些人身上，则属于私利信托。例如，以救助全国或某地区所有无助者为目的的信托，即为公益信托；如果仅扶持少数特定的人，则属于私利信托。公益信托强调的是公共利益，从其实施效果来看，应当惠及全社会。其是否具有公益，可以从实质和形式两个方面来探讨。从公益信托的实质方面看，信托应当具有明显的社会效益；从形式方面看，受益人应当不明确。 只有受益人不特定，任何人都可从中受益时，信托才被认为具有公益的本质，从而设立公益信托。

英美法院长期以来一直遵循以英国1601年《公益法》序言中详细列举的公益目的为依据的标准。后来，一些学者作了详细的分类，认为法律上的公益目的包括四类：第一类为救济贫困；第二类为发展教育的目的；第三类为发展宗教的目的；第四类为其他有益于公众的目的。《美国信托法重述》（第二版）第368条将其概括为六类：第一类为救济贫困；第二类为发展教育的目的；第三类为发展宗教的目的；第四类为增进健康；第五类为政府或社会目的；第六类为其他有益于社会实现的目的。日本、韩国在其信托法中将公益目的列为祭祀、学术、宗教、慈善、艺术和其他公益目的。我国的信托法也有这方面的规定。

2.公益信托应当贯彻信托行为形式化原则

这是各国信托法的通行做法。任何设立公益信托的信托行为都必须采取书面形式，而不能采取口头形式。公益信托涉及社会公共利益、社会公正和诚信问题，应当慎重设立，并采取书面形式。各国信托法均认为公益信托的设立必须采取书面形式，但对这种形式的具体要求不尽相同。普通法国家的信托法则要求相关信托行为一般采用书面形式。例如，美国信托法认为，如果慈善信托是由受托人通过遗嘱设立的，则相关遗嘱必须为文书形式，文书还必须符合当地遗嘱法的格式要求。受托人就其意思所作的口头或非正式的陈述将不予承认。如果慈善信托是由受托人通过合同设立的，则相关合同也必须为文书形式，文书也必须具备所有必要的条款并由受托人签署。 根据口头证据规则，变更或者否认合同条款的口头证据将不予认可。至于慈善信托的设立宣告，按照美国信托法也必须采用书面形式。{1}（P269-270）大陆法系国家的信托法其实也要求有关信托行为必须采用专门的书面形式。

《中华人民共和国信托法》第六十二条规定，设立公益信托、确定公益信托受托人，必须经过批准。未经批准，不得以公益信托名义开展任何活动。该条对公益信托的许可和审批制度进行了明确的规定。

2.将趋近原则运用到慈善信托中，解决信托财产或其他剩余部分的有效利用问题

力求相似原则是英美法上关于救济资金用途的一项原则，该原则的内容是：如果某项救济资金本来应当用于某一公益事业，但由于种种原因无法实现该目的，或者仍有部分财产剩余，法院或慈善管理部门可以制定计划，将该部分财产用于与该项目尽可能相似的其他公益事业。

受托人为慈善目的设立慈善信托，慈善目的明确，具有一定内容。但在社会生活中，可能存在因种种原因而无法实现该目的，或者目的已实现但仍有慈善财产剩余的情况。如果出现上述情况，则随之而来的是如何处理相关信托财产或剩余部分的问题。如果将相关财产或剩余财产返还，最好将其用于其他慈善目的，这更能体现对受托人意思的尊重。但信托财产毕竟是受托人提供的，该财产或其剩余部分显然应当用于与受托人设立信托时的慈善目的尽可能相似的其他慈善目的。力求相似原则所涉及的财产用途恰恰符合这一内容。因此，适用最接近原则来处理相关慈善财产或剩余部分是最简单、最合理的方式。[2]

普通法国家的信托法对于适用寻求近似原则解决公益信托中信托财产或其剩余部分的有效利用问题持着明确而积极的态度。在这方面，英国法的相关规定在该类型的信托法中极具代表性。英国1960年《慈善法》对于该原则在公益信托领域的运用持着积极态度，在此基础上，其第13条第1款也规定了允许适用该原则的情形。按照普通法国家信托法的共同原则，只有法院才有权在公益信托领域适用寻求近似原则，受托人没有该权力。

大陆法系的信托法实际上都承认力求近似的原则，例如日本《信托法》第56条、第73条、韩国《信托法》第55条、第72条均包含如下精神：对于公益信托，在信托目的已达成或者不能达成时，信托财产不属于权利人所有者，主管机关得依信托原意继续信托，以达到近似目的。根据上述两法，该原则的适用是有条件的，即不存在信托财产或其剩余部分属于权利人的问题。在这方面，它们与英美法系有所区别。

我国《信托法》还考虑到其他国际情况。《信托法》规定，公益信托终止，没有信托财产权利人或者信托财产权利人为不特定的社会公众时，受托人应当经公益事业管理机构同意，将信托财产用于与原公益目的相似的用途，或者将公益财产转让给具有类似目的的公益组织或者其他公益信托抵押贷款利率，从而实现公益信托的本质要求。

4.对信托财产及其收益提供税收优惠

这是各国税法中的通行做法，其主要内容是对公益信托中与信托财产及其收益相关的各类税收实行免税和减税。

税收是国家财政收入的主要来源，而国家税收的主要目的就是用于公益事业和相关事业的发展。公益信托中的财产和收益本身就是一种直接或间接用于社会福利的财产，因此对其给予免税待遇也是顺理成章。各国税法均对公益信托中的财产和收益作出了免税规定。

目前，我国对公益事业的税收优惠有两方面：一是捐赠人向非营利组织捐赠时的税收优惠政策。在企业所得税条例和个人所得税条例中，对慈善捐赠的税收优惠都是基本规定。根据《所得税法实施条例》的规定，企业所得税纳税人发生的公益、救济捐赠在其年利润10%以内的部分，准予扣除。金融、保险公司发生的公益、救济捐赠扣除不得超过1.5%。个人通过有关机构向公益事业和受严重自然灾害影响地区、贫困地区捐赠，在不超过申报应纳税所得额30%的部分，可以扣除。此外，对经财政部、国家税务总局认定的中国健康快车基金会、中华慈善总会、中华环境保护基金会等11家单位的捐赠，允许在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。 第二是对非营利组织的税收优惠。对于非营利组织本身，我国税法规定的税收优惠非常优惠，基本涵盖了对非营利组织征收的所有税收。在实践中，我国在制定非营利组织税收政策时也采取了更加务实的态度，我国税法并不着眼于这些单位在名义上是否为非营利组织，而是强调这些单位的各项行为是否属于应纳税行为。对非营利行为给予一定的税收优惠，营利行为依法纳税。总结起来，我国公益事业的税收机制为：捐赠人凭法人出具的捐赠证明享受税收优惠，非营利组织主要依据行为而非资质获得免税。

二、我国公益信托模式探索

在我国，公益信托尚处于发展的初级阶段，公益信托的发展还不能满足社会的需求。因此，需要在借鉴国外公益发展经验的基础上，结合我国实际情况，探索出一条适合我国的公益信托发展之路，在公益信托设立、公益信托合同签订、公益信托财产运营管理等方面进行合作，发挥各自的优势，共同推动我国公益信托的快速发展。不少学者认为，我国发展公益信托的最佳途径是与基金会、信托机构合作发展公益信托。笔者也认同这一观点，因为基金会在我国起步较早，发展较为成熟。但是，基金会作为公益信托的受托人，在发展中面临着诸多困难，这些困难可以通过与信托投资公司合作开展业务来解决。

首先，基金会的活动宗旨是“通过资助，促进科学研究、文化教育、社会福利等公益事业的发展”，这自然使其承担起推动公益事业发展的重任。在《信托法》出台之前，1988年国务院颁布的《基金会管理条例》和中国人民银行发布的《关于进一步加强基金会管理的通知》成为民间公益事业发展的规范和参考。虽然当时没有《信托法》的确认，但基金会的运作流程实质上已经构成了完整的公益信托。以专项基金为例，设立专项基金需要基金会和捐赠人就基金的使用目的和财产的管理方式达成一致，如果有受益人，还必须就受益人的范围和受益人获得信托利益的方式进行约定。 上述专项基金的运作完全符合设立信托的条件：有三方信托当事人、明确的信托目的、确定的信托财产和设立信托的意思表示。{2}《信托法》颁布后，公益信托有了自己明确的法律地位，基金会的运作有了进一步的法律保障。但基金会作为受托人，在理论和实践上都存在着不足：一是资产保值增值困难。基金会成员大多为社会知名人士、文化人士，没有理财经验，对信托财产的管理运用缺乏科学指导，公益基金难以保值增值；二是存在基金资金滥用现象。现有法律对基金会的各项活动缺乏有效监督，容易出现基金资金腐败或挪用现象；三是对基金会的公益性质没有权威的认定。 基金会可以募集、接受社会捐赠，并利用所募集的资金从事公益事业，但长期以来，对捐赠与信托两种行为并没有明确的界定，基金会所接受的资金究竟属于捐赠财产还是信托财产也存在争议。如果相关组织、个人在委托基金会从事公益事业时与基金会签订了信托合同，约定了信托的法定设立条件，双方法律关系明确，则本案的信托性质毋庸置疑。但很多组织、个人在向基金会提供资金时，并没有与基金会签订严格的信托合同信托有哪些法律特征，按照《信托法》的规定，似乎在法律形式上并不符合公益信托的设立条件，这进一步增加了其定性的难度。现实中，基金会往往将这些财产视为捐赠财产，由于缺乏相应的监督机制，这些捐赠财产被基金会随意支配，违背了捐赠人的意愿。

其次，通过基金会与信托投资公司合作可以解决上述问题，基金会将财产委托给信托公司管理，信托公司发挥专业优势，实现信托财产的保值增值，从而保障受益人和捐赠人的利益。 《信托投资公司管理办法》第21条明确规定“信托投资公司可以依照《中华人民共和国信托法》的有关规定接受公益信托”，这为信托投资公司的受托人资格提供了法律基础。信托投资公司作为专业的投资理财公司，相较于基金会具有很大的优势。信托投资公司可以通过设计信托产品、灵活变换产品结构等方式吸引社会各界的投资者，将投资者的投资利益与公益目的的实现很好地结合起来。基金会吸引捐赠的能力有限，一般都是大型企业和纯粹为爱心奉献的个人成为受托人。但社会上更多的人有捐赠慈善、爱心的美好愿望，但财力有限，捐赠金额也有限，他们最希望实现的是个人利益与公益利益的同时满足，实现个人投资收益与慈善捐赠，而这一愿望无法通过传统的捐赠基金会实现。信托投资公司可以通过信托产品的设计，将投资者的利益与公益结合起来。 信托开辟了个人利益与公共利益共同实现的双赢局面。虽然《信托法》第63条规定“公益信托的信托财产及其收益不得用于非公益目的”，强调了公益信托只能是纯公益信托的原则，英美法系不允许混合目的信托的存在，但这也带来了实践中的诸多难题。不少学者认为，在我国当前国情下，群众物质生活、公益意识处于较低水平，这种模式已无法照搬。纯公益目的的信托可能更容易管理，但公益性和非公益性相结合的信托在实践中更能发挥更大的作用。笔者也认同此观点。因此，《信托法》相关规定应予以修改。{3}

相较于基金会，信托投资公司具有更为严谨的组织管理架构和监管制度。《信托法》对公益信托受托人提出了更为严格的监管要求，包括年度信托事务处理报告、信托终止后的终止报告、清算报告等。相较于基金会，信托投资公司具有更为严谨的财务制度和更为可靠的信息披露能力，有能力成为合格的受托人。信托投资公司公益信托业务通过公益信托计划、信托合同等较为成熟的方式，以信托产品的形式开展，明确约定各方权利义务，避免了基金会作为受托人带来的定性模糊和信托合同缺失的问题。

当然，我国现有的法律法规对公益信托只是给出了一个基本的框架，并没有具体的实施细则。因此，在操作上还存在很大的问题，比如设立公益信托的审批程序、公益信托资金用于社会福利援助的方式、监督人的具体监管方式等，这些问题都有待明确。我国是一个大国，社会事业不可能完全依靠政府单打独斗就能解决。因此，公益信托是解决社会福利问题的一个好办法，它不仅可以吸收社会公益资金，还可以解决人民群众急需解决的很多困难和问题，因此值得我们认真研究和探索。

【关于作者】

朱志峰（1967-），男，吉林白城市人，吉林社会科学院社科战线杂志社编辑、助理研究员。

【笔记】

[1]参见徐虎，《慈善信托论》，安徽大学硕士学位论文，2003年3月，第20-24页。

[2]参见盖丽娜：《公益信托受托人制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2006年4月，第20页。

【参考】

{1}张春.信托法理论（M版）.南京:南京大学出版社,1994.

{2}金立新. 探索慈善信托的中国模式——中国社会科学院博士后工作站庞红梅谈慈善信托（N）. 金融时报，2005-04-25。

{3}林岚.我国公益信托发展面临的困境及对策（J）.法制时报，2004，（3）。