大型建设项目中建设主体不明现象成因及防范措施

近年来，地方各级政府不断加大财政投入，有力推动了一批大型建设项目特别是公益类项目的实施，为实现疫后恢复、填补发展空白、改善民生福祉奠定了良好基础。但在审计实践中，我们发现部分建设项目存在建设主体不明确（即法律主体与实际实施主体不一致）、职责不清、多头管理等问题，极易滋生项目建设的法律风险、资金管理风险、腐败风险等，必须引起高度重视和防范。

1、项目建设主体不明确的原因

在项目建设过程中知识产权保护，存在着项目建设主体不清、多头管理的现象，这其中有客观因素，也有主观因素。

（一）客观因素。由于项目建设规模较大，且多为公益类项目，通过项目获得的政策性资金往往不足以完成项目建设，需要依靠政府平台公司组织实施融资。由于项目建设资金来源较多（主要包括预算资金、单位自有资金、政策性补贴资金、中央抗疫专项国债、地方政府专项债券等），投资主体较多，导致建设主体不明确。

（二）主观因素。一些建设项目管理部门对相关规定不明确，没有充分认识到建设主体不明确带来的风险，在项目实施过程中，对变更项目建设主体、确定建设主体责任存在一定的随意性。导致一方面项目管理部门和投资主体（如政府平台公司）都在履行建设主体责任，另一方面也存在政府平台公司及上级部门将本应承担的建设主体责任推给子公司、下属单位的现象。

2. 潜在风险分析

（一）法律风险。根据《建设项目五保单位项目经理终身责任制暂行办法》及相关法律规定，建设单位项目经理对工程质量负全部责任。工程实施过程中，建设单位责任不清或未履行授权手续的，由非建设单位履行建设单位责任。一旦发生工程质量问题或工程索赔纠纷，极易出现责任不清、推诿扯皮的情况。

（二）资金管理风险。项目实施过程中，由于建设单位或建设主体职责不明确，极易出现多方管理现象。如果参与管理的非建设单位掌握着建设资金使用的控制权，当财务部门强调债券资金使用进度时，往往导致项目建设资金管理和使用不规范，出现项目资金超进度支付、建设资金挪用等问题，形成资金管理风险。

（三）诚信风险。工程建设中，存在非施工单位代为签订建设合同、上级单位要求下级单位代为履行建设单位责任、工程建设资金管理不规范、多付工程进度款等问题。这些问题的产生，是由于相关当事人对法律法规缺乏了解，存在故意不作为等失职行为，甚至利益输送。

3. 审计建议

为进一步规范政府投资建设项目管理，多渠道防范政府项目建设因主体不清引发的上述“三大风险”，审计建议：

（一）合理确定项目建设主体。项目建设前期充分论证，科学确定项目建设组织架构。项目决策前组织专门团队进行充分调研，综合考虑资金能力、管理能力、运营能力等因素，合理确定项目建设主体，避免项目建设过程中出现主体不清、主体发生变化的情况。

（二）加强行业部门监管。建议各行业主管部门要加强监管。财政部门签发政府采购函、审批项目预算和投资、拨付资金时不投资做工程，建设、招标等相关部门要为项目批准的法人建设单位提供审批服务，确保权责一致。对已确定建设单位，但在实施过程中仍有其他非建设单位履行职责的，主管部门一经发现要责令其立即整改。

（三）加强项目建设资金统筹。建议建设单位对多渠道资金进行统筹捆绑，实行一套管理队伍、一个机制、一个审批制，避免出现项目建设单位、主管部门、项目建设指挥中心等参与单位之间互不衔接、各自为政、各自花钱，造成建设单位资金使用混乱的情况。

（四）加强建设资金使用情况审核管控。建设单位应当规范建设资金使用，严禁截留、挪用工程款；加强工程进度款支付审核，财务人员应当深入施工现场跟踪了解工程进度，严格按照工程进度和合同约定支付工程款；加强内部审计，在招标、签订合同、节点支付等关键环节，内部审计机构应当提前介入，发挥自身专业优势，为建设单位决策提供科学合理的意见和建议。财务部门应当避免在项目建设单位不具备拨付财政资金条件的情况下，为加快项目财政资金支付进度而将财政资金拨付给项目建设单位，造成资金在项目建设单位闲置的情况。

（五）加强建设领域法治建设、廉政建设和队伍建设。建设行业主管部门要深入开展“进单位、进企业、进项目”法制宣传活动，定期组织法律专家到项目建设单位、施工企业、工程建设项目部等宣传建设领域法律法规。加强对建设单位、项目部相关负责人的业务培训，定期开展廉政教育和警示教育，提高风险防范意识。政府平台公司、项目建设单位要多渠道引进项目管理人才，打造一支懂项目、懂财、懂法、懂管理的高素质复合型人才队伍，为项目建设赋能。