政府投资项目超概算的根本原因及应对策略

浅谈政府投资项目超概算的原因及对策 李秀富 审计观察

1.工程项目超预算原因分析

1.准备不充分、决策不科学是超预算的根本原因

造成超预算问题的根本原因是政府投资项目前期研究不足、规划不充分、程序不完备、设计不合理、预算编制不准确、准备不充分、决策不科学，主要表现在以下几个方面：

1、投资项目可行性研究和计划编制不足。有的项目在批准前，未按要求编制可行性研究报告，或者即使编制了可行性研究报告，也没有经过充分研究论证，存在漏项、遗漏等问题，对设计方案和投资估算造成很大影响；有的至关重要的重点建设投资项目，虽然采取了简单的审批程序，来不及编制可行性研究报告，但其投资计划随意性较大，粗略估计抵押贷款利率，将大量资金预留给松散的项目。有的项目决算金额还不到批准项目概算的一半，大大降低了政府建设资金使用效率。

2、项目基本建设手续不完善。一些政府重点建设项目任务急、时间紧、标准高，不按建设手续草率开工，造成“三边工程”。一些投资项目基本建设手续不齐全，未到位就开工建设，存在先建后竣工、边建边办等问题。一些投资项目虽然列入当年区重点建设项目计划，但由于前期准备工作差距较大，基本建设手续不齐全，当年不能开工，甚至长期不能开工建设。一些投资项目因前期拆迁、补偿等问题协调不力，开工建设，导致项目建设过程中出现障碍，长期处于停工状态。一些投资项目虽然已投入使用多年，但建设手续仍不齐全，不能进行项目最终结算。

3、投资项目施工图设计与现场实际情况脱节。有的项目，设计开始前，设计单位没有进行现场勘察、测量，测量不详细、不深入、不准确，甚至仅凭建设单位的主观意愿、口头描述进行设计，导致施工图与现场实际情况误差较大，施工过程中工程变更较多；在设计交底阶段，建设单位领导对设计构思和图纸理解不深入，在施工过程中才发现设计图纸与建设目的不符，不得不对工程进行临时更改；设计人员能力素质低或工作不细致，导致项目设计方案出现遗漏。

4、预算编制过于粗糙，存在严重的高估、错算现象。项目审批前，没有按照要求科学合理地编制预算，而是以粗略估算代替；为了便于项目审批，人为压低预算，投资预算没有科学依据，造成鱼目混珠；预算编制人员业务能力素质低或工作不细致，造成高估、错算、遗漏。

上述情况增加了投资决策的盲目性，一旦项目开工建设，就会产生超预算的激励，有可能导致投资项目成本增加，引发超预算问题。

2.监督不力、管理不到位是超预算的基本原因

工程管理水平的高低直接影响工程的质量、进度和造价。工程监理不力、任意扩大建设规模、提高建设标准、施工管理不规范、不能按期完工是造成工程超预算的基本原因，主要表现在以下几个方面：

1、随意增加建设内容、提高建设标准。一些投资项目不能严格按照批准的预算进行设计和建设，一些领导或建设单位在未经原项目审批部门批准的情况下，随意增加建设内容、扩大建设规模，只注重项目的最终效果，而忽视项目预算投资，人为地提高项目建设标准、扩大建设规模，直接增加了项目投资成本。

2、现场监管不力导致假签证现象严重。一些项目经理、监理不负责任，不坚持原则，业务能力素质低，对隐蔽工程、临时工程变更签证不能及时审核、核对。一些施工单位故意多算、多报，现场签证存在无中生有、虚报价格、虚报数量等问题。变更单过多，增加了建设工程成本。

3、拖延工期增加投资成本。一些政府投资建设项目工期长期拖延，有的建设工期一年的项目拖延到两年甚至更久，有的项目长期受阻停滞，造成工期无限期拖延。工期拖延导致市场物价波动、人工成本增加，增加了建设项目的投资成本。

4、工程资金管理不严格。有的工程不严格执行工程预算，存在超出批准工程预算现象；有的施工项目不按照合同约定拨付工程款，存在提前支付工程进度款问题；有的工程重复缴纳第二类工程费用。

上述情况，导致一些政府投资项目“质量、进度、成本”管理不力，“三多”现象频发，投资项目支出增加。

（三）招标不规范、合同管理不严是超预算的重要原因

政府投资项目招标投标活动不规范、施工合同管理不善是造成工程超概算的重要原因，主要表现在以下几个方面：

1.招标内容不全或缺失。按照要求，政府投资项目应纳入招标范围，包括主体工程、附属工程、配套工程等。但一些政府投资项目组织工程招标时，建设单位只对其主体工程或主要建设内容进行招标，对其他附属工程及配套设施不进行公开招标，而是进行谈判投标，留下讨价还价的余地。一些项目甚至存在拆大拆小、肢解工程以逃避招标的问题，埋下了超预算的隐患。

2.未按规定组织招标。一些政府投资项目招标投标不规范问题突出，有的项目应当招标而未招标，有的项目先建后办，有的项目未按照政府专题会议要求的招标方式组织招标，有的项目甚至涉嫌串标、串通投标。这些问题的存在，可能对项目预算执行、工程质量和建设管理产生难以预估的影响，加大超预算风险。

3、招标监督不力。当前招标投标过程中，篡改标书、代标、不按要求投标等问题普遍存在。这些问题往往伴随着投标质量低下、偷工减料、答疑解惑甚至置疑答疑等现象。这些情况反映出招标监督管理部门、招标代理机构、评标委员会、建设单位对招标方案和投标文件、投标单位、投标资质的审查监督不够细致、不够严格、不够到位，导致招标问题屡禁不止，失去了招标“公平、公正、公开”的应有之义，在一定程度上影响了概算的执行。

4、投标文件内容与合同内容出现偏差。有的工程中标后，施工合同内容与招标文件内容存在较大差异，影响工程结算价款；有的工程施工合同管理不规范，错漏较多，措辞不严谨，影响工程结算价款。

上述情况不仅挫伤投资者的投资信心，甚至可能成为腐败的滋生地，增加投资项目的成本，造成项目超出预算。

二、对策建议

解决政府投资项目超预算问题是一项系统工程，需要综合治理，扎紧制度笼子，严格落实责任制，奖惩结合，加大处罚力度，不断规范政府投资行为。结合多年来的审计实践，提出以下对策建议：

1.完善体制机制，规范政府投资

1.完善政府投资项目审批制度。凡列入政府投资年度计划的建设项目不投资做工程，均应符合《政府投资条例》规定的年度计划项目核准条件，并按照国家有关规定办理项目手续。投资管理部门对区政府投资项目年度计划承担主体责任，严格把关区政府投资年度计划编制工作；有关部门对本行业、本领域的政府投资年度计划承担主体责任，严格把关各行业、各部门、各领域的政府投资年度计划编制工作。凡对经济社会发展、人民群众利益有重大影响或者投资规模较大的项目，均应在咨询机构评估、专家评审、风险评估等科学论证的基础上，严格把关项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批工作；对一些改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小的项目，可简化审批手续。

2.完善政府投资项目预算制度。进一步建立完善“概算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”的制度机制。项目概算一经批准，即为项目最高限额。未经原批准机关批准，任何单位和个人不得擅自提高建设标准、扩大建设规模、调整概算、增加投资。财政部门也要停止拨付资金。

3.完善限额设计制度。设计单位应当以批准的工程投资概算作为限额，在深入现场调研的基础上实行全过程控制，尽量减少建设过程中的设计变更，确保设计科学准确；设计开始前，设计目标须经建设单位主要领导和相关区领导批准，避免设计发生重大变更或者推翻，造成不必要的浪费；投资管理部门应当对设计方案、预算进行完整性、合规性和程序性审查，确保设计质量。

4.完善政府投资绩效监管制度。完善政府投资项目绩效评估，重点了解政府投资项目资金使用的合法性、科学性、合理性，项目工期、项目质量、社会公众反馈情况，严格控制项目投资成本，杜绝财政资金浪费，提高资金使用效益。

2.加强监督检查，规范项目管理

1.合力推进工程监管。将区政府重点投资建设项目纳入区政府对建设单位年度绩效考核，定期督导；住建部门、业监部门认真履行监管职责，协调解决手续、施工障碍等相关问题；建设单位认真履行建设责任，加强施工过程管理，按照建设计划和施工合同推进工程建设；参建单位要把政府重点投资建设项目列入单位党委议事日程，主要领导要亲自抓落实。各职能部门要加强督促检查，合力推进工程监管，切实规范工程管理。

2.加强对项目前期准备工作的监管。主要对政府投资项目的规划安排、依法依规决策、办理基本程序、可行性研究报告论证、设计方案等进行监管，认真审查核实其完整性、合法性、科学性、可行性。特别是要加强对设计图纸、设计预算的审核，从源头上杜绝或降低超预算风险。

3、加强工程招标监管。监管部门要全程参与，严肃查处弄虚作假、串标造假、招投标不规范等违法违纪行为。建设单位要做好对招标单位的调查，熟悉其资质、诚信、产品、设备质量、价格等相关信息。同时，要注意对招标工作人员定期进行职业道德教育，规范职业道德行为，坚持原则，不违规、不弄虚作假、不泄密，做好长效管理奠定基础；对招标工作人员进行业务培训，使其熟悉招标业务和程序规定，使招标工作更加规范。

4.加强工程变更签证监管。行业主管部门要统一完善修订行业工程变更认证制度机制，严格执行工程变更认证审批制度，对一般设计变更签证实行总量控制，对重大设计变更签证实行分级审批制度，对工程合同价款变更实行审批或报告制度，一般不安排追加预算。变更签证统一实行量化标准，避免质变签证。对合同价款及其调整方式、工程变更、现场签证、索赔处理等进行审查，重点关注其必要性、真实性和定价合理性。

三、严格落实责任，加大处罚力度

1.明确超预算责任。投资监管涉及多单位、多部门。按照“谁审批、谁监管；谁主管、谁监管；谁投资、谁监管”的总体思路，坚持“审批部门要监管预算、行业部门要监管预算、投资部门要监管预算、建设单位要监管预算”的原则，整合政府行政监管、投资部门财务监管、行业部门专业监管、建设单位建设监管等力量，明确各级各监管单位和人员的主体职责和监管责任，共担风险、共担责任，实现协同监管。同时，鼓励新闻媒体、公民、法人等组织依法对政府投资项目进行监管，建设“阳光工程”，打造“阳光政府”，营造阳光投资环境，降低项目投资成本。

2、实行第一责任人负责制。即对超预算的责任要落实到具体人，不能把超预算全部都推到项目法人身上，要根据超预算的具体原因确定责任人，并追究第一责任人的责任。超预算问题涉及项目立项、审查、报批、招标、建设、监理、验收、审计等多个环节、多个单位，有的是由于“政府领导直接干预”、“没有按规定程序办事”等原因造成的。目前实行的是项目法人负责制，非项目法人对超预算不承担责任。要扎紧超预算的制度笼子，对超预算现象要依法依规追责问责，切实维护项目预算的权威性。

3.追究超预算责任。各级党委、政府要把政府投资作为“重中之重”项目，加大超预算成本，依法依规严厉查处超预算问题。要加大超预算政治成本，对超预算的责任单位和个人给予党纪处分，并与个人成长进步挂钩；加大超预算行政成本，对责任单位和个人给予行政处罚，并与责任单位年度考核、个人立功奖励挂钩；加大超预算司法成本，视情节轻重，追究责任单位和个人的司法责任；加大超预算经济成本，对超预算的单位和个人给予经济处罚，超预算部分由责任单位自行解决生产资金。同时，对有结余的投资项目，对建设单位给予表彰，对个人给予适当经济奖励。 （作者单位：北京市石景山区审计局）

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